조선왕조실록 세종8년(1426년) 7월 20일자 기사에 “지강진현사(知康津縣事) 윤은(尹殷)·보령현감(保寧縣監) 안종의(安從義)·매음현감(每陰縣監) 배약(裴?) 등이 사조하매, 임금이 말하기를, ‘그대들은 각기 먼 고을로 부임하니, 마땅히 인견하고 보낼 것이나, 내가 마침 몸이 편찮아 접견하지 못하니, 그대들은 그리 알라.’”라고 기록돼 있다. 보령현감 안종의 등 지방 수령들을 임명하여 파견하는 자리에 세종이 함께 할 수 없음을 알리는 내용이다.

지난 호에 언급되었듯 조선왕조의 지방 수령은 외관(外官)이라 하여 철저한 중앙 임명직이었다. 앞선 고려조는 개국초기부터 주·부·군·현 등 지방행정조직을 설치해 운영해 왔으나, 지방 토호세력들의 세력이 워낙 강해 지방 행정은 거의 독립적인 위치에서 자치적으로 이루어졌다. 즉 중앙에서 지방관을 파견하여 상주시키지 못하고 임시 관원을 파견해 관할 지역을 순회하며 조세수납 등의 제한적인 임무를 수행하는데 그쳤다. 중앙 정부의 지방에 대한 직접지배가 실효성을 거두지 못했던 것. 이에 고려조는 여러 차례 지방 호족의 세력을 약화시키고 중앙집권적 지배체제를 강화하고자 하였으나 큰 실효를 거두지 못했던 것 같다.

신생 조선은 국왕의 지방에 대한 직접지배체제를 강화하는 방향으로 지방행정구역 개편을 시도했다. 지방 호족·향리 등이 세습하며 맡아왔던 지방수령직을 중앙정부가 직접 임명·파견하는 방식으로 제도 변화를 꾀했던 것. 이와 함께 고려조의 지방 군사방어를 위한 군사적 기능과 혼재돼 있던 지방행정조직을 행정조직과 전문적인 군사조직으로 구별해 각각 설치해 운영하는 방향으로 제도 변화가 이뤄졌다.

조선의 지방 행정조직은 전국을 경기·충청·경상·전라·황해·강원·함길(咸吉)·평안(平安)의 8도(道)로 나누고, 그 밑에 부(府)·목(牧)·군(郡)·현(縣)을 두었다. 군사조직으로는 병사(兵使)·수사(水使)를 두었다. 조선의 지방관은 각 도는 관찰사(觀察使)가 장관으로, 행정·군사 및 사법권을 행사하며, 수령을 지휘·감독하고, 민생을 순찰하는 감찰관의 기능도 했다. 경주·전주 등 주요지역 20 곳의 목사(牧使), 개성·함흥·평양 등 대도시의 책임자인 부윤(府尹), 군의 군수(郡守), 현의 현령(縣令)과 현감(縣監) 등을 수령이라 하였다. 이들은 일반국민을 직접 다스리는 이른바 목민관(牧民官)이었으며, 그 주된 임무는 공세(貢稅)·부역(賦役) 등을 중앙으로 조달하는 일이었다. 이들은 모두 국왕이 선발된 관원 중에서 직접 임명해 파견된 자들이었다.

기초지방행정조직이라 할 수 있는 군·현 밑에는 면·이를 두고 지방민을 면장(面長)·이정(里正)으로 임명하여 수령의 통할 하에 자치토록 하였다. 지방관은 행정·사법·군사 등의 광범한 권한을 위임받고 있었으나, 그들의 임기는 관찰사가 360일, 수령이 1,800일로 제한되어 있었다.

조선의 국왕은 지방관들의 전횡을 견제하기 위한 여러 제도를 시행하기도 했다. 수시로 암행어사를 파견하고 사헌부 등 관원들에 대한 감찰기관을 동원해 지방 직접지배체제의 실효성을 거두고자 노력 했던 것. 이와 관련해 보령현감의 임명에 대해 사헌부의 감찰 결과를 언급하며 그 파직을 명하는 기록을 접할 수 있다.

세종8년(1426년) 8월 29일, 사헌부가 보령현감에 임명한 안종의가 “조상의 제기를 부수고 그 집안의 장형(長兄) 안종약(安從約)을 꾸짖고 욕했다’며 중대한 실책이 있어 서명할 수 없음을 고하자 즉시 파직을 명했다. 세종의 이러한 조치에 안종의가 신문고를 울려 그 억울함을 호소하는 사실도 함께 기록돼 있다. 세종은 이에 사헌부에 재검토를 명했다. 실록은 이렇듯 한적한 시골에 불과했던 보령현감에 대한 임명 과정도 세세히 기록하고 있다. 실록이 국가의 중요한 기록 자료로 기능했음을 잘 알 수 있게 하는 대목이다.

 <자료 인용 - 국사편찬위원회>